这样，以日本政府为主导，为美军服务的全国性“慰安”系统，在日本开始建立起来。第一个这样的慰安所率先在东京郊外的小町园开业。此后，“悟空林”、“见情”、“波满川”、“乙女”等慰安所相继开业，最盛时，在日本从事“慰安”的RAA女性达到7万人。
妓女不足公开征集起初，日本政府对“国家卖春”的行为还是有所掩饰的，要求各个慰安所的经营者只能以个人身份，而不能以国家政府名义，而慰安妇也准备利用当时日本社会的公娼私娼充当。然而，在进行征集时，却遇到了意料不到的困难。
8月21日，东京警视厅召集各卖春业巨头开会，要求他们动员手下妓女为盟军提供慰安服务，结果却颇为难堪。对此前所未闻的“国家要求”，大妓院“吉原”的老板成川敏的回答最有代表性，“对昨日的敌人，今天就用身体侍奉，这当然也可以强制命令，但就是妓女，能不能接受也不好说。
请允许我们回去商量。”事实上老板们的担忧是有道理的，妓女们对这条命令反应很强烈。长期受到的宣传是一条理由。另外，妓女中流传着“西洋人和日本人身体不一样，和他们做那种事会被弄成两半”的说法，于是去做这种事，就有了赴死的悲壮。
忍辱生下日本孩子的中国慰安妇
结果，愿意合作的妓女数量连最初要求的1/3都未达到。日本政府无奈撕下面子，用报纸广告的方式征集良家妇女。于是，出现了前面的一幕。当时的日本，失业率极高，且“男性优先就业”，很多在战争中失去丈夫的日本女性处于饿死的边缘，所以，看到这样的广告，应募者自然众多。根据统计，这些女性中，应募时默认可以从事性服务的不到20%，但在政府和卖春业老板的软硬兼施下，大多难逃沦为慰安妇的命运。在稻江世津子《占领军慰安所》一书中，她称当时“自愿的不超过半数。”
